Koniec z blokowaniem przetargów. Idą duże zmiany w zamówieniach publicznych

Urząd Zamówień Publicznych opracował projekt nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych i ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Nowe przepisy zakładają przyspieszenie postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą, w tym m.in. ograniczenie wnoszonych odwołań, waloryzację wpisów, ujednolicenie orzecznictwa, a także doprecyzowanie przepisów dotyczących rażąco niskiej ceny. Eksperci podkreślają, że zmiany są potrzebne, jednak proponowane mogą nie przynieść oczekiwanych efektów.

– Nowelizacja Prawa zamówień publicznych jest w pełni poświęcona obszarowi odwołań i również po części kontroli prowadzonych przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Dzisiaj mierzymy się z ogromnym wyzwaniem w zakresie liczby składanych odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej. System przestał już być wydolny. Obserwujemy, że ich duża liczba nie wpływa znacząco na jakość prowadzonych dalej postępowań. Stąd też po analizie zarzutów staraliśmy się zaproponować zmiany – mówi w rozmowie z agencją Newseria Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Każdego roku znacząco wzrasta liczba odwołań wnoszonych do prezesa Krajowej Izby Odwoławczej. W 2019 roku było ich 2695, w 2022 roku 3537, w 2023 roku 3963, w 2024 roku 5060, a w 2025 roku – 5986. W latach 2021–2025 nastąpił więc ich wzrost o ok. 60 proc. Tak wynika z analiz Urzędu Zamówień Publicznych.

– Wyzwaniami, z którymi mierzy się branża projektowa czy też nadzorowa, są długotrwałe procedury w Krajowej Izbie Odwoławczej, gdzie z napięciem czekamy na wybory kolejnych wykonawców, z którymi możemy podpisać umowę na projektowanie czy też rozpocząć nadzór nad realizacją inwestycji. Widzimy, że te procedury bardzo się przeciągają i powodują, że część ze środków, które jako kraj będziemy wydawać na kolej, jest zagrożona – wyjaśnia Renata Mordak, prezes Egis Poland.

Średni czas przekazywania odwołań do prezesa KIO wzrósł z ok. 4,4 dnia do ok. 15 dni w 2025 roku. Gwałtownie spadł przy tym odsetek spraw rozpoznawanych w terminie 15 dni – z ok. 78 proc. w 2023 roku do ok. 32 proc. w 2024 roku i ok. 11 proc. w 2025 roku.

– Proponujemy zmiany, które były skonsultowane z rynkiem. Mamy nadzieję, że doprowadzą do tego, że będzie mniejsza liczba odwołań. Proponujemy również podniesienie wpisów. Nasza propozycja dla podstawowych progów, które obecnie funkcjonują, to jest waloryzowanie wysokości tych wpisów, ale również wprowadzenie nowych progów, powyżej których znacząco wzrośnie wysokość wpisu – podkreśla Agnieszka Olszewska.

Od 2010 roku mimo inflacji wysokość wpisów od odwołania pozostaje na niezmienionym poziomie. Dla dostaw i usług o wartości mniejszej niż progi unijne – 7,5 tys. zł, o wartości równej lub przekraczającej progi unijne – 15 tys. zł. Dla robót budowlanych o wartości mniejszej niż progi unijne – 10 tys. zł, a o wartości równej lub przekraczającej progi unijne – 20 tys. zł.

– Obecnie proponujemy wprowadzenie progu o wartości 15 mln euro dostaw usług robót budowlanych, gdzie wpis byłby do 60 tys. zł, i próg największych inwestycji – 30 mln euro, gdzie wprowadzono by wpis o wysokości do 150 tys. zł – tłumaczy prezes UZP. – Ale to nie jest jeszcze ostateczna propozycja. Wsłuchujemy się w głosy wszystkich interesariuszy, uczestników rynku i na tej podstawie będziemy ewentualnie dostosowywać przepisy do faktycznych potrzeb systemu zamówień publicznych – dodaje.

W uzasadnieniu zmian ustawy można przeczytać, że problemem wymagającym podjęcia działań legislacyjnych jest również kwestia rozbieżności w orzecznictwie KIO. Prowadzą one do wzrostu liczby odwołań, ale także mogą zniechęcać wykonawców do ubiegania się o zamówienia publiczne.

– Proponujemy również zmiany, które będą dążyły do ujednolicenia orzecznictwa w sporach, w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Taką propozycją jest podejmowanie uchwały przez zgromadzenie członków Krajowej Izby Odwoławczej, w przypadku kiedy zaistnieje rozbieżność w orzecznictwie – wyjaśnia Agnieszka Olszewska.

Projektowana ustawa przewiduje dodanie nowej regulacji, która umożliwi KIO rozstrzygnięcie rozbieżności pojawiających się w jej orzecznictwie w drodze uchwały zgromadzenia ogólnego izby. Ma ona mieć wyłącznie wewnętrzny charakter i służyć ujednoliceniu orzecznictwa izby.

– Projekt zakłada również szereg innych usprawnień. To są chociażby objaśnienia prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Chcemy, aby obok opinii prawnych, interpretacji, wytycznych, które już wydaje, była nowa forma wyjaśniania przepisów prawa, która może być wydawana na wniosek instytucji kontrolujących bądź przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, kiedy stwierdzi taką potrzebę – podkreśla prezes UZP. – Naszym celem jest, żeby zamawiający, którzy zastosują się do takich objaśnień, nie ponosili negatywnych skutków w przypadku, kiedy zostaną one zastosowane. Te wszystkie zmiany zmierzają do tego, żeby prawo i procesy zakupów publicznych były przewidywalne – dodaje.

Podkreśla, że istnieje różnorodność składanych odwołań, a zmiany nie mają na celu wyeliminowania tych zasadnych. 

–  Wierzę w to, że jeżeli będzie znana i przewidywalna linia orzecznicza Krajowej Izby Odwoławczej, to odwołujący, znając ją, będą dochodzili swoich praw i odwołania będą jak najbardziej zasadne i będą miały wpływ na podnoszenie jakości procesów, jak również realizowanych zamówień publicznych – zaznacza Agnieszka Olszewska.

Analiza orzecznictwa KIO z ostatnich lat pokazuje, że utrzymuje się tendencja rosnąca w zakresie zarzutów odwołań odnoszących się bardziej do kwestii formalnych niż do istoty prawidłowości czynności zamawiającego dotyczącej wyboru najkorzystniejszej oferty.

– Mam nadzieję, że będzie też mniej wycofywanych odwołań, które niestety zajmują nam zasoby do obsługi procesów odwoławczych. Dzisiaj to jest również wysoki odsetek, kiedy odwołania są wycofywane w ostatnim możliwym momencie tuż przed rozprawą. Blokuje nam to sale rozpraw. W tym też celu zaproponowaliśmy w zmianie ustawy przejście na czyste rozprawy zdalne – wyjaśnia prezes Urzędu Zamówień Publicznych.. 

Planuje się wprowadzenie rozwiązań wspierających sprawniejsze wyznaczanie terminów posiedzeń i rozpraw zdalnych poprzez ograniczenie możliwości stacjonarnego udziału w rozprawach wyznaczonych jako zdalne.

– Zmiany dotyczące Krajowej Izby Odwoławczej są konieczne. Natomiast nie uważam, żeby zmiany planowane w ten sposób przyniosły bardzo duży efekt. Zgadzam się z tym, że wiele odwołań jest wnoszonych tylko „z awanturności”, natomiast obserwujemy również sporo takich, które są przez KIO przyjmowane, gdzie zostają wybierane oferty z drugiego, z trzeciego czy z czwartego miejsca – tłumaczy Renata Mordak. – Oznacza to, że w ofertach z pierwszych miejsc jednak były błędy czy też cena mogła być rażąca, ewentualnie wykonawcy zataili jakieś informacje, co również oznacza, że zamawiający nie ma dostępu do pełnej informacji, żeby ocenić te oferty jednoznacznie. Dopiero KIO je ocenia – dodaje.

Ekspertka uważa, że proponowane rozwiązania nie spowodują znaczącego przyspieszenia działania systemu zamówień publicznych.

– W ofertach ciągle zdarzają się błędy, których zamawiający nie wychwytują. Robi to dopiero konkurencja i wtedy takie narzędzie jak odwołanie do KIO absolutnie powinno mieć miejsce. Również zamawiający zbyt rzadko korzystają ze swojego uprawnienia, czyli z odrzucenia oferty, jeżeli ona zawiera rażąco niską wycenę – uważa prezes Egis Poland.